Bàn về nội dung của một bản hiến pháp (Phần cuối)

* Cách thức tổ chức quyền lực nhà nước
* Quy trình lập hiến
* Nội dung quy định về kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng và đối ngoại trong Hiến pháp

>> Bàn về nội dung của một bản hiến pháp (Phần 1)

Cách thức tổ chức quyền lực nhà nước

Đây là một nội dung căn bản của Hiến pháp. Bởi Hiến pháp ra đời và tồn tại bắt nguồn từ chủ quyền nhân dân. Thông qua quyền lập hiến, nhân dân thỏa thuận giao quyền, ủy quyền cho nhà nước, để cho nhà nước thay mặt mình sử dụng quyền lực nhà nước theo ý chí của mình. Vì thế, Hiến pháp được quan niệm là một văn bản thỏa thuận chung của nhân dân trong một quốc gia, về những cách thức tổ chức quyền lực nhà nước mà theo họ là phù hợp và đem lại hạnh phúc cho mình. Thông thường trong một bản Hiến pháp của các nhà nước dân chủ và pháp quyền tổ chức quyền lực nhà nước bao gồm các nội dung cơ bản sau:

Vị trí, vai trò; chức năng, nhiệm vụ quyền hạn; các nguyên tắc cơ bản; các mối quan hệ giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp;

Cơ chế vận hành và kiểm soát quyền lực nhà nước nhằm phòng chống sự tha hóa của quyền lực nhà nước;

Hiến pháp nước ta cũng đã dành năm chương để quy định về tổ chức quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, dưới ánh sáng của đường lối xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN được thể hiện trong các văn kiện của Đảng, đặc biệt là trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ (sửa đổi và phát triển năm 2011), việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 sắp tới, về nội dung tổ chức quyền lực nhà nước, theo chúng tôi cần tập trung vào những vấn đề sau đây:

Một là, phân công quyền lực nhà nước giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là một nội dung rất quan trọng trong tổ chức quyền lực nhà nước của Nhà nước pháp quyền XHCN nước ta. Nó là nhân tố bảo đảm cho quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, bảo đảm cho nhà nước tổ chức và hoạt động có hiệu lực và hiệu quả, phòng chống được sự dựa dẫm ỷ lại giữa các quyền. Tuy nhiên, Hiến pháp hiện hành chưa phân công, phân nhiệm một cách phù hợp, rõ ràng, minh bạch trong việc thực hiện quyền lực nhà nước giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Ví dụ chủ thể phân công quyền lực nhà nước chưa phù hợp. Nhân dân là chủ thể phân công quyền lực chưa được quy định rõ trong Hiến pháp.

Bằng việc thực thi quyền Lập pháp, nhân dân ủy thác quyền lập pháp cho Quốc hội, quyền hành pháp cho Chính phủ và quyền tư pháp cho Tòa án. Theo đó, có thể thấy rằng quyền lập hiến là quyền lực tối cao so với quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Trong lúc đó, Hiến pháp năm 1992 hiện hành lại quy định “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến” (điều 83). Quy định này không thống nhất với điều 2 của Hiến pháp: “Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân”. Quyền lập hiến là quyền thể hiện một cách trọn vẹn nhất quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Vì thế, trong nhà nước dân chủ và pháp quyền thì quyền lực nhà nước thuộc về ai thì chủ thể đó có quyền Lập hiến và khi nhân dân có quyền lập hiến thì nhân dân trở thành chủ thể phân công quyền lực nhà nước.

Mặc dầu đã có những đổi mới, nhưng những quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi một số điều năm 2001) và Luật Tổ chức QH hiện hành còn ít nhiều chịu ảnh hưởng của nguyên tắc tập quyền với một số nhiệm vụ, quyền hạn phân công cho QH chưa thật phù hợp. Ví dụ QH cơ quan duy nhất có quyền Lập hiến (điều 83); quyền giám sát tối cao văn bản quy phạm pháp luật dưới Luật thuộc quyền tư pháp lại giao cho QH; quyền giải thích chính thức Hiến pháp, luật và pháp lệnh giao cho UBTVQH cũng không phù hợp (vì đây là hoạt động vi mô gắn liền với sự kiện pháp lý trong lúc đó UBTVQH là cơ quan hoạt động mang tính chất vĩ mô ở tầm quốc gia).

Chính phủ không được Hiến pháp phân công là cơ quan hành pháp cao nhất mà là cơ quan hành chính cao nhất đã làm cho việc phân công quyền lực nhà nước cho Chính phủ không đầy đủ. Bởi vì, hành chính (administratinon) là chấp hành và điều hành chính sách mang tính thụ động; còn hành pháp (exucutire) là hoạch định, khởi xướng và điều hành chính sách, mang tính chủ động, năng động và sáng tạo gắn liền với hoạt động của các chính khách.

Hiến pháp hiện hành của nước ta không phân công rõ cơ quan nào là cơ quan tư pháp. Tòa án được phân công quyền xét xử nhưng không được gọi là cơ quan tư pháp. Vì thế, việc phân công quyền xét xử cho tòa án với phạm vi thẩm quyền còn hạn chế. Có một số thẩm quyền thuộc quyền xét xử nhưng lại không được giao cho Toà án. Ví như xét xử tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật thay vì quyền này lại giao cho nhiều cơ quan khác nhau như QH, UBTVQH, Thủ tướng Chính phủ.

Mặc dầu Hiến pháp không quy định cơ quan nào là cơ quan tư pháp, nhưng lại phân công cho Viện kiểm sát nhân dân nhiệm vụ và quyền hạn là kiểm sát các hoạt động tư pháp.

Hai là, Kiểm soát quyền lực nhà nước là một nội dung mới được Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ bổ sung trong Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI vừa qua; chẳng những phải được ghi nhận thành nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước quy định ở chương I của Hiến pháp mà các chương về tổ chức quyền lực nhà nước cũng cần phải được thể hiện một cách xuyên suốt: bởi đây là một nội dung trung tâm trong tổ chức quyền lực nhà nước nhằm khắc phục sự tha hóa của quyền lực nhà nước, đưa quyền lực nhà nước trở về đúng nghĩa của nó là quyền lực của nhân dân. Tuy nhiên, Hiến pháp hiện hành chưa được quan tâm đầy đủ về nội dung kiểm soát quyền lực nhà nước.

Trước hết, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước theo Hiến pháp hiện hành ở nước ta chủ yếu được giao cho QH bằng phương thức giám sát tối cao. Tuy nhiên, thực tiễn thực hiện phương thức này cũng còn bộc lộ một số hạn chế. Đó là hiệu lực và hiệu quả giám sát không cao do đối tượng giám sát quá rộng, nội dung giám sát bao gồm: “toàn bộ hoạt động của nhà nước” (điều 83 Hiến pháp) và chế tài giám sát cũng không đầy đủ và rành mạch.

Kiểm soát quyền lực nhà nước trong hệ thống các cơ quan hành pháp chủ yếu mang tính chất nội bộ, phục vụ quản lý nhà nước của thủ trưởng chủ yếu bằng kiểm tra, thanh tra. Mới chỉ có cơ chế  kiểm soát hoạt động của hành pháp thông qua khởi kiện quyết định hành chính và hành vi hành chính của người, cơ quan hành chính có thẩm quyền.

Kiểm soát quyền lực nhà nước bằng cơ quan tư pháp chưa được coi trọng nên quyền con người, quyền công dân chưa được bảo hộ triệt để và đến cùng.

Từ những nhận xét nói trên có thể thấy rằng: việc kiểm soát quyền lực nhà nước đặc biệt là giám sát Hiến pháp và phán quyết vi phạm Hiến pháp không được Hiến pháp quy định cho một cơ quan chuyên trách mà theo chức năng nhiệm vụ của mình, tất cả các cơ quan nhà nước phải có nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp. Đây là cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, bảo vệ Hiến pháp phi tập trung, không mang tính chất phán quyết theo một thủ tục tố tụng riêng thống nhất. Khi phát hiện hành vi vi phạm Hiến pháp, các chủ thể có thẩm quyền tự mình hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý. Với cơ chế này, thẩm quyền bảo vệ Hiến pháp không được phân định trách nhiệm rõ ràng. Vì vậy, hiệu quả bảo vệ Hiến pháp không cao.

Trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước hiện nay ở nước ta, chưa có cơ chế để “phán quyết những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động Lập pháp, hành pháp và tư pháp” (Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ X trang 127). Kiểm soát quyền lực nhà nước của nhân dân còn mang tính hình thức, chưa có cơ chế hữu hiệu bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân một cách triệt để khi quyền lực nhà nước xâm hại đến. Ví như chưa có quyền khởi kiện đối với văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp… Vì thế, trong lần sửa đổi Hiến pháp này cần tiếp tục hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp, góp phần bảo đảm cho nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân được kiểm soát một cách đầy đủ.

Quy trình lập hiến

Đây là nội dung sau cùng của môt bản Hiến pháp theo mô hình Hiến pháp truyền thống. Tuy là nội dung sau cùng nhưng có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong một bản Hiến pháp. Bởi, quy trình Lập hiến là điểm khởi đầu bảo đảm cho nguyên tắc Hiến định: “Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” được thực hiện ngay từ thủ tục ban hành hoặc sửa đổi Hiến pháp.

Lịch sử Lập hiến hơn 200 năm của nhân loại cho thấy quy trình ban hành Hiến pháp có sự khác nhau, nhưng xu hướng chung là quy trình ngày càng dân chủ, chất lượng của một bản Hiến pháp phụ thuộc phần lớn vào việc nó được làm ra theo quy trình công nghệ như thế nào. Để có một bản Hiến pháp có chất lượng tốt, phù hợp với thời kỳ mới - thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, mở cửa và hội nhập quốc tế, cần phải đổi mới quy trình ban hành và sửa đổi Hiến pháp của nước ta hiện nay. Nội dung của quy trình ban hành hoặc sửa đổi Hiến pháp được quy định ngay trong bản Hiến pháp, thông thường bao gồm các vấn đề sau đây:

Hiến pháp xác định ai là chủ thể có quyền ban hành hoặc sửa đổi Hiến pháp. Đây là điểm đầu tiên và cũng là điểm mấu chốt trong quy trình Lập hiến nói chung, sửa đổi Hiến pháp nói riêng. Bởi đây là vấn đề liên quan đến quan niệm về Hiến pháp. Nếu Hiến pháp được xem là một văn bản của nhà nước, một hình thức để nhà nước quy định tổ chức bộ máy nhà nước của mình, củng cố sức mạnh của nhà nước, xác định các mục tiêu của nhà nước thì Hiến pháp do nhà nước ban hành. Cơ quan nhà nước được Hiến pháp quy định có quyền Lập hiến như hiến pháp nước ta hiện hành, điều 84 xác định QH có “quyền làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp”. Ngược lại, nếu quan niệm Hiến pháp là một văn bản của nhân dân thì nó không thể sửa đổi chỉ bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà trước hết quyền lập hiến phải thuộc về nhân dân. Như vậy, đổi mới quy trình lập hiến ở nước ta, trước hết cần đổi mới quan niệm về Hiến pháp trên cơ sở đó, xác định nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến và sửa đổi Hiến pháp.

Thiết lập quy trình sửa đổi Hiến pháp: Hiến pháp năm 1992 của nước ta hiện hành quy định: “Chỉ Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp. Việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất là 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội quyết định tán thành” (điều 147). Ngoài điều đó ra Hiến pháp không quy định một chi tiết nào về việc thực hiện quyền đó ra sao? Ví như ai là người có quyền trình dự án sửa đổi Hiến pháp, có cần thành lập Ủy ban sửa đổi Hiến pháp không? Công bố Hiến pháp sửa đổi như thế nào? Dưới hình thức nào? Giới hạn của việc sửa đổi Hiến pháp gồm những gì? Hơn nữa, quy định nói trên của Hiến pháp cũng không rõ ràng minh bạch “việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất là 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành” có nghĩa là vấn đề sửa đổi Hiến pháp được đặt ra khi có 2/3 đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành hay dự án sửa đổi Hiến pháp chỉ trở thành một bộ phận của Hiến pháp khi có 2/3 đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Nói cách khác, việc “tán thành” đó là việc “tán thành” phải sửa đổi Hiến pháp hay là “tán thành” thông qua bản Hiến pháp sửa đổi. Hiện nay việc “tán thành” đó được hiểu là cả trong việc đề xuất phải sửa Hiến pháp lẫn cả trong việc phê chuẩn dự án Hiến pháp sửa đổi.

Kinh nghiệm Lập hiến của các nước chỉ ra rằng do tính chất của Hiến pháp là một văn bản thiết lập quyền lực gốc, ấn định các quan hệ nền tảng của một quốc gia, nên nội dung quy định quy trình sửa đổi Hiến pháp thường khó khăn và sự khó khăn đó được quy định ngay trong Hiến pháp. Đối với quy trình sửa đổi Hiến pháp nước ta, không thể xem phải có đủ 2/3 số ĐBQH biểu quyết tán thành là thể hiện sự phức tạp khó khăn trong sửa đổi Hiến pháp. Bởi sự khó khăn này chỉ bằng quy định việc bãi nhiệm một ĐBQH (mà việc bãi nhiệm ĐBQH thông thường là do đại biểu đó vi phạm pháp luật không xứng đáng tư cách đại biểu, theo Luật hiện hành của nước ta cũng phải có 2/3 tổng số ĐBQH tán thành). Từ đó, chúng tôi đề nghị kế thừa quy trình lập hiến và sửa đổi Hiến pháp quy định trong Hiến pháp năm 1946 để xác định quy trình lập hiến của nước ta theo các bước sau:

Một là, quyền đưa sáng kiến sửa đổi Hiến pháp: quyền này được trao cho QH. Theo đó 2/3 tổng số ĐBQH có quyền đặt ra yêu cầu sửa đổi Hiến pháp. Điều 70 Hiến pháp năm 1946 nước ta quy định 2/3 tổng số Nghị viện có quyền yêu cầu sửa đổi Hiến pháp.

Hai là, soạn thảo và thảo luận Hiến pháp sửa đổi. Ủy ban sửa đổi Hiến pháp cũng là một hình thức thảo luận và soạn thảo Hiến pháp sửa đổi. Hiến pháp năm 1946 của nước ta quy định ở điều 70 rằng: “Nghị viện bầu ra một ban dự thảo những điều thay đổi”. Mặc dầu Hiến pháp năm 1992 hiện hành không có quy định này, nhưng trên thực tế các lần sửa đổi Hiến pháp, QH đều thành lập Ủy ban sửa đổi Hiến pháp.

Ba là, phê chuẩn hiến pháp sửa đổi. Trưng cầu dân ý trong quy trình lập hiến hoặc sửa đổi Hiến pháp là một xu hướng phổ biến của chủ nghĩa hợp hiến hiện đại. Hiến pháp sửa đổi sau khi được QH thông qua với đa số tuyệt đối, còn cần phải đem ra cho nhân dân cả nước phê chuẩn. Ở nước ta, Hiến pháp năm 1946 cũng đã quy định trưng cầu dân ý trong quy trình sửa đổi Hiến pháp. Điều 70 quy định:“Những điều đã được thay đổi khi đã được Nghị viện ưng chuẩn thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết”. Trưng cầu dân ý đối với Hiến pháp chẳng những thể hiện lòng tin vào nhân dân mà điều quan trọng hơn là xác lập chủ quyền nhân dân đối với quyền lực nhà nước; nhân tố góp phần giữ vững sự ổn định và bền vững của chính quyền khi có sự biến động ở bên trong cũng như bên ngoài đất nước.

Bốn là, quy định giới hạn sửa đổi Hiến pháp trong quy trình ban hành hoặc sửa đổi Hiến pháp. Sửa đổi Hiến pháp khác với ban hành Hiến pháp ở chỗ sửa đổi Hiến pháp là một quyền có giới hạn. Nếu lập hiến (ban hành Hiến pháp) là một quyền không có giới hạn, nghĩa là các chủ thể có quyền lập hiến không bị ràng buộc bởi một thủ tục pháp lý nào và không hạn chế về nội dung của Hiến pháp, thì ngược lại, sửa đổi Hiến pháp là một quyền bị hạn chế bởi nó phải tuân theo Hiến pháp. Nói cách khác, quyền sửa đổi Hiến pháp là do Hiến pháp quy định nên bị giới hạn bởi Hiến pháp. Điều đó có nghĩa là quyền sửa đổi Hiến pháp chỉ bao gồm quyền thay đổi, bổ sung, mở rộng, loại bỏ những điều khoản của Hiến pháp những vẫn giữ lại bản thân bản Hiến pháp. Đó không phải là quyền thiết lập một bản Hiến pháp mới, cũng không phải là quyền thay đổi nền tảng của quyền lập hiến. Sửa đổi Hiến pháp phải giữ lại bản sắc của Hiến pháp, tính chỉnh thể của một bản Hiến pháp, nghĩa là không được thay đổi cấu trúc cơ bản của chính quyền hay hệ thống chính trị mà Hiến pháp đã xác lập. Thông thường sửa đổi Hiến pháp không được thay đổi chính thể tức là mô hình tổng thể về cấu trúc của nhà nước. Bởi vì chính thể tức là mô hình tổng thể về cấu trúc nhà nước. Quyền sửa đổi Hiến pháp là một quyền giới hạn không những về nội dung mà cả về hình thức. Tức là còn phải tuân thủ các quy định của Hiến pháp về quy trình sửa Hiến pháp.

Ở nước ta chưa đặt một giới hạn nào trong việc sửa đổi Hiến pháp. Sửa đổi Hiến pháp năm 1992 lần này, theo chúng tôi cần phải có quy định về vấn đề này trong quy trình sửa đổi Hiến pháp. Những quy định của Hiến pháp ở Chương I về chính thể như sự thống nhất toàn vẹn lãnh thổ, chính thể dân chủ cộng hòa XHCN, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, hệ thống chính trị dưới sự lãnh đạo của Đảng là những giới hạn đối với sửa Hiến pháp nước ta.

Từ việc thiết lập quy trình sửa đổi Hiến pháp nói trên, chúng tôi đề nghị trong Hiến pháp sửa đổi lần này cần có nội dung quy định về quy trình sửa đổi Hiến pháp. Theo đó, điều 147 của Hiến pháp hiện hành có thể sửa đổi như sau:

Việc sửa đổi Hiến pháp được tiến hành theo cách thức sau:

Do 2/3 tổng số ĐBQH yêu cầu;

QH sẽ bầu một Ủy ban sửa đổi gồm ĐBQH và các chuyên gia tiêu biểu của đất nước. Một Nghị quyết của QH quy định nhiệm vụ quyền hạn của Uỷ ban này;

Dự thảo sửa đổi Hiến pháp do Ủy ban sửa đổi Hiến pháp soạn thảo trước khi trình QH thông qua phải được toàn thể nhân dân tham gia ý kiến rộng rãi;

- Dự án sửa đổi Hiến pháp được QH xem xét thông qua với 2/3 tổng số ĐBQH tán thành phải được đưa ra toàn dân phúc quyết;

- Không thể sửa Hiến pháp để thay đổi sự thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ đất nước, chính thể dân chủ cộng hòa XHCN, cấu trúc của hệ thống chính trị và bản thân điều khoản này.

Nội dung quy định về kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng và đối ngoại trong Hiến pháp

Theo mô hình Hiến pháp nguyên thủy, các bản Hiến pháp đều có nội dung xoay quanh 4 vấn đề cơ bản nói trên. Tuy nhiên, trong sự phát triển, các Hiến pháp ngày nay, nhất là Hiến pháp các nước XHCN trước đây, đều có khuynh hướng mở rộng phạm vi điều chỉnh của Hiến pháp. Các vấn đề về chế độ kinh tế; văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ; an ninh quốc phòng và đối ngoại đều được đưa vào Hiến pháp. Mở rộng phạm vi điều chỉnh của Hiến pháp là khuynh hướng phổ biến của nhiều bản Hiến pháp ngày nay. Lịch sử Lập hiến của nước ta cũng theo khuynh hướng đó. Trong Hiến pháp năm 1992 hiện hành đã dành đến 3 chương để quy định về những vấn đề kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng và đối ngoại. Tuy nhiên nhìn vào nội dung của các chương, điều này có thể rút ra một số nhận xét sau đây:

Phạm vi các quy định trong các chương này quá rộng, không những quy định mục đích, vai trò, vị trí mà còn cả những chính sách cụ thể về kinh tế; văn hoá, giáo dục, khoa học công nghệ; an ninh và quốc phòng; mà những chính sách này không phải lúc nào cũng ổn định.

Các quy định còn mang tính tuyên ngôn, cương lĩnh với ngôn ngữ, chính trị; ít tính pháp lý nên một số quy định chưa ngang tầm được ghi nhận trong Hiến pháp nên hiệu lực điều chỉnh trực tiếp không cao.

Với những hạn chế đó, nghĩ rằng trong Hiến pháp sửa đổi lần này cần gộp tất cả các nội dung về kinh tế, văn hóa, giáo dục, khoa học công nghệ; an ninh, quốc phòng và đối ngoại thành một chương. Nội dung của chương này quy định những vấn đề có tính nguyên tắc, những định hướng mục tiêu những giá trị ổn định về tất cả các lĩnh vực nói trên. Lược bỏ những chính sách cụ thể, những quy định chưa thật ổn định, chưa ngang tầm được quy định trong Hiến pháp, để bảo đảm cho một bản Hiến pháp vừa có nội dung theo các quan điểm truyền thống lại vừa có nội dung phát triển của một bản Hiến pháp hiện đại nhưng gọn gàng, súc tích có hiệu lực thực thi cao.

Gs.Ts. Trần Ngọc Đường--ĐBND