Bàn về quy trình lập hiến

07:18 | 21/11/2011

Quy trình lập hiến hiểu một cách đơn giản đó là trình tự, thủ tục mà các chủ thể có quyền lập hiến phải tuân theo trong quá trình ban hành hoặc sửa đổi Hiến pháp. Quy trình lập hiến về cơ bản khác với quy trình lập pháp ở một số điểm sau đây: quy trình lập hiến phải do Hiến pháp quy định; quy trình lập hiến gồm các bước, các thủ tục phức tạp, chặt chẽ, ngặt nghèo, khó khăn hơn so với quy trình lập pháp.

Quy trình lập hiến có vai trò đặc biệt quan trọng trong hoạt động lập hiến. Một bản Hiến pháp được xây dựng theo một quy trình, công nghệ dân chủ, khoa học, hoàn hảo các bước, các thủ tục quy định chặt chẽ, logíc thì chắc chắn sẽ cho ra đời một sản phẩm là Hiến pháp có chất lượng tốt. Nhà nước pháp quyền là nhà nước được xây dựng trên nền tảng chủ quyền nhân dân thông qua một trong những phương thức cơ bản là nhân dân giao quyền, nhân dân ủy quyền bằng quyền lập hiến của mình. Do đó, quy trình lập hiến là điểm khởi đầu bảo đảm cho tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.

Lịch sử lập hiến hơn 200 năm của nhân loại cho thấy, quy trình ban hành Hiến pháp của các nước có sự khác nhau, nhưng xu hướng chung là quy trình ngày càng dân chủ, chất lượng của một bản Hiến pháp phụ thuộc phần lớn vào việc nó được làm ra theo quy trình, công nghệ như thế nào? Một bản Hiến pháp dân chủ là một bản Hiến pháp dân định; không thể mong chờ những nội dung dân chủ trong một bản Hiến pháp khâm định. Để có một bản Hiến pháp có chất lượng tốt, phù hợp với thời kỳ mới - Thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, mở cửa và hội nhập quốc tế, cần phải đổi mới quy trình lập hiến và sửa đổi Hiến pháp của nước ta hiện nay. Từ việc nghiên cứu quy trình lập hiến và sửa đổi Hiến pháp của các nước, nhân việc sửa đổi Hiến pháp nước ta trong thời gian tới, chúng tôi xin có một số ý kiến bàn về quy trình lập hiến.

Xác định ai là chủ thể có quyền sửa đổi Hiến pháp?

Đây là điểm đầu tiên và cũng là điểm cực kỳ mấu chốt trong quy trình lập hiến nói chung, sửa đổi Hiến pháp nói riêng. Bởi vì đây là vấn đề liên quan đến quan niệm về Hiến pháp. Nếu Hiến pháp được quan niệm là một văn bản của Nhà nước, một hình thức để nhà nước tổ chức bộ máy nhà nước của mình, củng cố sức mạnh của Nhà nước, xác định các mục tiêu của nhà nước thì Hiến pháp do Nhà nước ban hành. Cơ quan nhà nước được trao quyền ban hành, như ở nhà nước ta, được giao cho “cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất”, có quyền ban hành Hiến pháp - điều 84 Hiến pháp năm 1992 hiện hành quy định QH có quyền “làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp”.

Ngược lại, nếu quan niệm Hiến pháp là một văn bản của nhân dân thì nó không thể sửa đổi chỉ bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà trước hết quyền lập hiến phải thuộc về nhân dân: Nhân dân theo quan niệm về Hiến pháp này là chủ thể của quyền lập hiến và sửa đổi Hiến pháp. Đúng như  một nhà Luật học phương Tây đã viết: “Là một bộ phận của quyền lập hiến, quyền sửa đổi một Hiến pháp sau khi nó đã được chấp nhận và thông qua bởi nhân dân là một quyền nguyên thủy có thể được hành xử bởi nhân dân một cách trực tiếp, hoặc bởi một Hội đồng Lập hiến đặc biệt được ủy quyền sửa đổi Hiến pháp”.

Như vậy, đổi mới quy trình lập hiến ở nước ta trước hết cần đổi mới quan niệm về Hiến pháp trên cơ sở đó, xác định nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến và sửa đổi Hiến pháp.

Thiết lập quy trình sửa đổi Hiến pháp

Hiến pháp năm 1992 của nước ta hiện hành quy định: “Chỉ Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp. Việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất là 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành” (điều 147). Ngoài điều đó ra, Hiến pháp không quy định một chi tiết nào về việc thực hiện quyền đó ra sao? Ví như ai là người có quyền trình dự án sửa đổi Hiến pháp, có cần thành lập Ủy ban sửa đổi Hiến pháp hay không? Công bố Hiến pháp sửa đổi như thế nào? Dưới hình thức nào? Giới hạn  của việc sửa đổi Hiến pháp gồm những gì? Hơn nữa, quy định của Hiến pháp nói trên cũng không rõ ràng, minh bạch “việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất là hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành” có nghĩa là vấn đề sửa đổi Hiến pháp được đặt ra khi có 2/3 ĐBQH biểu quyết tán thành hay dự án sửa đổi Hiến pháp chỉ trở thành một bộ phận của Hiến pháp khi có 2/3 ĐBQH biểu quyết tán thành. Nói cách khác, việc “tán thành” đó là việc thực hiện sáng quyền sửa đổi Hiến pháp hay là việc thực hiện quyền thông qua Hiến pháp sửa đổi? Hiện nay việc “tán thành” đó có thể được hiểu là cả trong việc đề xuất sửa đổi Hiến pháp lẫn trong việc phê chuẩn dự án Hiến pháp sửa đổi.

Từ quy định về quy trình sửa đổi Hiến pháp nói trên, việc sửa đổi Hiến pháp ở nước ta trong thời gian qua đã tiến hành trên cơ sở vận dụng quy trình ban hành luật. Sự đồng nhất quy trình sửa đổi Hiến pháp với quy trình sửa đổi Luật có nghĩa là QH có quyền tối cao trong việc sửa đổi Hiến pháp. Nhân dân có quyền tham gia đóng góp ý kiến, nhưng không có quyền biểu quyết tán thành hay không tán thành đối với dự thảo Hiến pháp sửa đổi. Việc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân vào dự thảo Hiến pháp sửa đổi là một hình thức tốt, nhưng không thể thay cho hình thức phê chuẩn của nhân dân thông qua trưng cầu dân ý, mang tính chất pháp lý.

Với quan niệm một QH vừa có quyền lập pháp lại vừa có quyền lập hiến thì tất nhiên không có sự phân biệt giữa Hiến pháp và các đạo Luật thường và do đó không có sự phân biệt giữa quy trình sửa đổi Hiến pháp và quy trình ban hành Luật. Ngược lại, nếu quan niệm Hiến pháp như một văn bản của nhân dân, coi nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến và sửa đổi Hiến pháp thì phải thiết kế lại quy trình sửa đổi Hiến pháp và phải được quy định trong Hiến pháp.

Kinh nghiệm lập hiến của nhân loại chỉ ra rằng do tính chất của Hiến pháp là một văn bản thiết lập quyền lực gốc, ấn định các quan hệ nền tảng của một quốc gia, nên quy trình sửa đổi Hiến pháp thường khó khăn và sự khó khăn đó được quy định ngay trong Hiến pháp. Mức độ khó khăn của quy trình sửa đổi Hiến pháp được lý giải từ sự cam kết đối với: 1) Chủ quyền nhân dân, 2) Sự cẩn trọng của việc sửa đổi Hiến pháp và 3) Có sự phân biệt giữa các vấn đề lập pháp thông thường và vấn đề Hiến pháp. Tuy nhiên, nhìn chung sự khó khăn trong quy trình sửa đổi Hiến pháp thể hiện ở chỗ Hiến pháp là một văn bản của nhân dân. Theo đó, dẫn đến hai hệ quả: một là, do Hiến pháp là một văn bản của nhân dân, nên nhà nước nói chung, hoặc cơ quan nhà nước nào đó nói riêng, không có quyền đơn phương sửa đổi Hiến pháp và hai là, phải có những cơ chế để người dân có thể bày tỏ ý chí của mình trong quy trình sửa đổi Hiến pháp. Ví dụ giải tán QH trước khi sửa đổi Hiến pháp như ở Bỉ; triệu tập Đại hội Hiến pháp của nhân dân như ở Mỹ, hay trưng cầu dân ý như ở Thụy Sỹ và các nước châu Âu khác.

Trở lại quy trình sửa đổi Hiến pháp của nước ta, không thể chỉ xem phải có đủ 2/3 số ĐBQH biểu quyết tán thành là thể hiện sự phức tạp khó khăn trong sửa đổi Hiến pháp. Bởi vì QH của nước ta là QH thống nhất, không có đối lập, con số 2/3 đại biểu tán thành không khó đạt được. Tính chất khó khăn của việc sửa đổi Hiến pháp hiện nay của nước ta chỉ bằng tính chất khó khăn của việc bãi nhiệm một ĐBQH (cũng cần 2/3 ĐBQH tán thành). Từ suy nghĩ đó, chúng tôi đề nghị kế thừa quy trình lập hiến và sửa đổi Hiến pháp quy định trong Hiến pháp năm 1946 để xác lập mô hình sửa đổi Hiến pháp nước ta trong sửa đổi Hiến pháp lần này. Mô hình đó, theo chúng tôi, Hiến pháp cần phải quy định các vấn đề sau.

Một là, quyền đưa sáng kiến sửa đổi Hiến pháp: quyền này được giao cho QH. Theo đó, 2/3 tổng số ĐBQH có quyền đặt ra vấn đề sửa đổi Hiến pháp. Điều 70 Hiến pháp năm 1946 của nước ta quy định 2/3 tổng số Nghị viện có quyền yêu cầu sửa đổi Hiến pháp.

Quy trình lập hiến và sửa đổi Hiến pháp của các nước cho thấy rằng, Chính phủ trong các nhà nước đơn nhất như nước ta không cần thiết trao quyền đưa sáng kiến sửa đổi Hiến pháp. Chỉ những nhà nước Liên bang hoặc các nhà nước có hệ thống đa Hiến pháp thì Chính phủ mới được trao quyền đưa sáng kiến sửa đổi Hiến pháp nhằm bảo đảm sự thận trọng về mặt chính trị trong việc thương lượng đi đến thống nhất giữa Chính phủ của các tiểu bang trong việc sửa đổi Hiến pháp. Ở một số rất ít nước, nhân dân cũng là một chủ thể của quyền đưa sáng kiến sửa đổi Hiến pháp. Hiến pháp Thụy Sỹ ban hành năm 1874 và sửa đổi năm 1891 lần đầu tiên quy định dân chúng được đệ trình việc sửa đổi Hiến pháp với bản kiến nghị của 50.000 cử tri. Hiến pháp Đức năm 1919 cũng cho phép người dân được yêu cầu sửa đổi Hiến pháp. Tuy nhiên, sáng quyền sửa đổi Hiến pháp từ nhân dân chỉ gắn liền với các quốc gia có truyền thống dân chủ trực tiếp, lâu đời.

Hai là, thảo luận và soạn thảo Hiến pháp sửa đổi. Ủy ban sửa đổi Hiến pháp cũng là một hình thức thảo luận và soạn thảo Hiến pháp sửa đổi. Hiến pháp năm 1946 của nước ta quy định ở điều 70 rằng: “Nghị viện bầu ra một ban dự thảo những điều thay đổi”. Mặc dầu Hiến pháp năm 1992 hiện hành cũng như các Hiến pháp trước đó không có quy định này, nhưng trên thực tế các lần sửa đổi Hiến pháp, QH đều thành lập Ủy ban sửa đổi Hiến pháp. Kinh nghiệm thực tiễn của các nước chỉ ra rằng, Ủy ban sửa đổi Hiến pháp ngoài các ĐBQH còn có các chuyên gia giỏi của đất nước trên các lĩnh vực nhất là các chuyên gia pháp lý sẽ góp phần tích cực vào việc phát triển và hiện đại hóa Hiến pháp.

Ba là, phê chuẩn Hiến pháp sửa đổi. Trưng cầu dân ý trong quy trình lập hiến hoặc sửa đổi Hiến pháp là một xu hướng phổ biến của chủ nghĩa  hợp hiến hiện đại. Hiến pháp sửa đổi sau khi được QH thông qua với đa số tuyệt đối, còn cần phải đem về cho nhân dân ở các địa phương phê chuẩn.  Khi đó những người trong Ủy ban sửa đổi Hiến pháp sẽ về các địa  phương để giải thích các điều khoản sửa đổi cho người dân hiểu để làm cơ sở phê chuẩn. Đồng thời trong thời gian này, các phương tiện truyền thông đại chúng cần tích cực đăng các bài nghiên cứu giải thích các điều khoản sửa đổi Hiến pháp giúp cho nhân dân hiểu rõ thêm. Ở nước ta, Hiến pháp năm 1946 cũng đã quy định trưng cầu dân ý trong quy trình sửa đổi Hiến pháp. Điều 70 quy định: “Những điều đã được thay đổi khi đã được Nghị viện ưng chuẩn thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết”. Trong điều kiện “chính quyền ngàn cân treo sợi tóc” với chồng chất bao nhiêu khó khăn, thù trong giặc ngoài, Nghị viện nước ta lúc bấy giờ vẫn quyết định trong quy trình lập hiến và sửa Hiến pháp cần phải được nhân dân phúc quyết; thì ngày nay, bước vào thế kỷ XXI, thời đại của công nghệ thông tin, toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế không lý gì lại không quy định. Trưng cầu dân ý đối với Hiến pháp chẳng những thể hiện lòng tin vào nhân dân mà điều quan trọng hơn là xác lập chủ quyền của nhân dân đối với quyền lực; nhân tố góp phần giữ vững sự ổn định và bền vững của chính quyền khi có sự biến động ở bên trong cũng như bên ngoài đất nước.

Bốn là, quy định giới hạn sửa đổi Hiến pháp trong quy trình lập hiến và sửa đổi Hiến pháp.

Sửa đổi Hiến pháp khác với lập hiến ở chỗ sửa đổi Hiến pháp là một quyền lực có giới hạn. Nếu lập hiến là một quyền lực nguyên thủy và không có giới hạn, nghĩa là các chủ thể có quyền lập hiến không bị ràng buộc bởi một thủ tục pháp lý nào mà không hạn chế về nội dung của Hiến pháp, thì sửa đổi Hiến pháp là một quyền lực bị hạn chế bởi nó phải tuân theo Hiến pháp. Nói cách khác, quyền sửa đổi Hiến pháp là quyền lực do Hiến định nên bị giới hạn bởi Hiến pháp. Một nhà Hiến pháp học người Đức, Carl Schmitt chỉ ra rằng, trong khi sửa đổi Hiến pháp, bản sắc và tính chỉnh thể của Hiến pháp phải được giữ lại. Điều này có nghĩa là quyền sửa đổi Hiến pháp chỉ bao gồm quyền thay đổi, bổ sung, mở rộng, loại bỏ những điều khoản của Hiến pháp nhưng vẫn giữ lại bản thân bản Hiến pháp. Đó không phải là quyền thiết lập một bản Hiến pháp mới, cũng không phải là quyền thay đổi nền tảng của quyền lập hiến. Sửa đổi Hiến pháp phải giữ lại bản sắc của Hiến pháp, tính chính thể của Hiến pháp, có nghĩa là không được thay đổi cấu trúc cơ bản của chính quyền hay hệ thống chính trị mà Hiến pháp đã xác lập. Thông thường, Hiến pháp sửa đổi không được thay đổi chính thể, tức là mô hình tổng thể về cấu trúc nhà nước. Bởi lẽ, chính thể tức là mô hình tổng thể về cấu trúc nhà nước. Nếu thay đổi cấu trúc nhà nước là làm một bản Hiến pháp mới. Quyền sửa đổi Hiến pháp là một quyền giới hạn  không những về nội dung mà còn cả về hình thức. Tức là còn phải tuân thủ các quy định của Hiến pháp về quy trình sửa đổi Hiến pháp.

Thông thường, các Hiến pháp có xu hướng đặt ra những giới hạn đối với việc sửa đổi Hiến pháp. Ví dụ Luật Cơ bản của Đức năm 1949 cấm việc sửa đổi Hiến pháp để thay đổi các đơn vị lãnh thổ hợp thành Liên bang và chính thể nhà nước Liên bang xã hội và dân chủ. Hiến pháp của Cộng hòa Pháp năm 1959 quy định chính thể cộng hòa không được sửa đổi. Hoặc ở Sri Lanka, quyền tự do tôn giáo không thể sửa đổi bằng con đường Hiến pháp.

Ở nước ta chưa đặt một giới hạn nào trong việc sửa đổi Hiến pháp. Sửa đổi Hiến pháp năm 1992 lần này có lẽ cần phải có quy định này trong quy trình sửa đổi Hiến pháp. Những vấn đề: sự thống nhất toàn vẹn lãnh thổ của đất nước, chính thể dân chủ Cộng hòa XHCN là những giới hạn đối với sửa Hiến pháp nước ta.

Từ việc thiết lập quy trình sửa đổi Hiến pháp nói trên, nhân sửa đổi Hiến pháp lần này chúng tôi xin đề nghị: quy trình sửa đổi Hiến pháp cần phải được quy định trong Hiến pháp. Nói cách khác, sửa đổi quy trình sửa đổi Hiến pháp là một nội dung của Hiến pháp sửa đổi. Theo đó, điều 147 của Hiến pháp hiện hành có thể sửa đổi như sau: “Việc sửa đổi Hiến pháp được tiến hành theo cách thức sau đây:

- do 2/3 tổng số ĐBQH  yêu cầu;

- QH sẽ bầu một Ủy ban sửa đổi gồm ĐBQH và các chuyên gia tiêu  biểu của đất nước. Một  Nghị quyết của QH quy định nhiệm vụ quyền hạn của Ủy ban này;

- Dự án sửa đổi Hiến pháp do Ủy ban sửa đổi Hiến pháp soạn thảo trước khi trình QH thông qua phải được toàn thể nhân dân tham gia ý kiến rộng rãi;  

- Dự án sửa đổi Hiến pháp được QH xem xét thông qua với 2/3 tổng số ĐBQH tán thành phải được đưa ra toàn dân phúc quyết;

- Không thể sửa Hiến pháp để thay đổi sự thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ của đất nước, chính thể dân chủ Cộng hòa XHCN và bản thân điều khoản này”.

Gs. Ts. Trần Ngọc Đường