Cập nhật ngày: 24/12/2011
| Mô hình tài phán Hiến pháp nào cho Việt Nam? | ||
| | ||
| Là sản phẩm của nền dân chủ, hiến pháp được xác định là đạo luật cơ bản và giữ vị trí tối cao trong hệ thống pháp luật. Tính tối cao của hiến pháp mang một nội dung kép: một mặt, các văn bản pháp quy được xây dựng nhằm mục đích cụ thể hoá các nguyên tắc chung nhất được thiết lập trong hiến pháp; mặt khác, bất kỳ quy tắc nào trong hệ thống pháp luật đều phải phù hợp với tinh thần của hiến pháp. Bảo đảm tính tối cao của hiến pháp là biện pháp chủ yếu nhằm bảo đảm tính nhất quán của hệ thống pháp luật. Sự nhất quán ấy, đến lượt mình, có tác dụng tạo ra diện mạo tích cực của luật pháp đối với xã hội như là một công trình có chất lượng và đáng tin cậy, một trong những điều kiện cần để pháp luật được tôn trọng, thực thi bằng ý thức tự giác của chủ thể. Vấn đề đặt ra là làm thế nào để có được sự bảo đảm ấy trong thực tiễn. Rõ hơn, phải làm thế nào để có được một cơ chế kiểm tra hữu hiệu thoả mãn tiêu chí kép: một mặt, mọi chủ thể trong đời sống chính trị và pháp lý đều có thể dễ dàng tiếp cận cơ quan tài phán hiến pháp với chi phí thấp nhất mỗi khi cần yêu cầu thủ tiêu một quy tắc hay một văn bản quy phạm nào đó với lý do vi hiến; mặt khác, bản thân cơ quan bảo hiến phải được độc lập trong xét xử để có thể đưa ra phán quyết khách quan, vô tư và có tính thuyết phục cao. Quá trình tìm kiếm giải pháp cho vấn đề ấy đã dẫn đến sự ra đời của nhiều mô hình bảo hiến đa dạng ở các nước. Việt Nam cũng đương đầu với cùng một vấn đề, đã có cách giải quyết của riêng mình và hiện đang ở một giai đoạn nào đó của lộ trình hoàn thiện giải pháp. 1. Thực trạng hoạt động bảo hiến ở Việt Nam Bảo hiến: một phần của chức năng giám sát, kiểm tra theo phân công trong hệ thống. Cho đến nay, vấn đề bảo hiến không được đặt ra trong luật thực định Việt Nam một cách chuyên biệt, mà được coi là một phần của vấn đề chung về bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Cơ chế bảo đảm được xây dựng dựa vào tư tưởng chủ đạo theo đó Quốc hội, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ các hoạt động xây dựng pháp luật bao gồm cả chính hoạt động làm luật của mình. Tư tưởng ấy là hệ quả logic của nguyên tắc tập trung toàn bộ quyền lực nhà nước về tay nhân dân, nguyên tắc cơ bản trong tổ chức bộ máy Nhà nước xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Với cách đặt vấn đề như thế, xu hướng dựa vào tôn ti trật tự được thiết lập trong hệ thống phân cấp thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) phát triển một cách tất yếu: Quốc hội tự kiểm tra và có quyền kiểm tra các văn bản của các cơ quan do mình trực tiếp lập ra, như Uỷ ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), Chủ tịch nước, Chính phủ...; Chính phủ kiểm tra văn bản của các bộ… Cơ chế kiểm tra theo kiểu “thác đổ” (cascade) này được chính thức thừa nhận tại Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 (Điều 87 và kế tiếp). Việc kiểm tra dựa vào hệ thống tôn ti trật tự văn bản: cao nhất là Hiến pháp, kế đó là luật, rồi đến các văn bản dưới luật. Nội dung kiểm tra hoàn toàn như nhau đối với tất cả các loại văn bản không phân biệt hình thức: đánh giá tính hợp hiến, hợp luật và phù hợp với tinh thần VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên. Tuy nhiên, khi tiến hành kiểm tra, cơ quan kiểm tra thường chỉ đối chiếu văn bản được kiểm tra với một văn bản nào đó ở bậc cao hơn kế tiếp1, chứ không nhất thiết đem văn bản ra phân tích dưới ánh sáng của Hiến pháp. Cách làm này một phần xuất phát từ ý thức tôn ti của con người sống trong xã hội chịu ảnh hưởng của tư tưởng Khổng - Mạnh. Thẩm quyền “bảo hiến” được thừa nhận cho tất cả các chủ thể được trao quyền kiểm tra, giám sát văn bản quy phạm phạm luật, theo nguyên tắc cơ quan cấp trên có quyền kiểm tra VBQPPL của cơ quan cấp dưới trực tiếp; riêng Quốc hội tự kiểm tra các văn bản do mình ban hành, bao gồm luật, nghị quyết và cả pháp lệnh của UBTVQH mà suy cho cùng, có thể được coi là một loại luật được xây dựng theo trình tự đặc biệt trong điều kiện Quốc hội không phải là một định chế hoạt động thường xuyên. Tuy nhiên, chính Quốc hội đã thông qua luật, nghị quyết bằng cách biểu quyết dân chủ; trong logic của sự việc, rất khó hình dung khả năng cũng chính cơ quan này, đến một lúc nào đó, cũng bằng cách biểu quyết dân chủ, lại kết luận rằng một luật, nghị quyết do mình thông qua trước đây là vi hiến. Bởi vậy, theo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 (Luật giám sát), việc giám sát, kiểm tra văn bản ở cấp tối cao chỉ được thực hiện đối với các văn bản của UBTVQH trở xuống. Điều đó cũng có nghĩa rằng, tính hợp hiến của luật và nghị quyết của Quốc hội là cố định, đương nhiên, không tranh cãi. Vả lại, việc giám sát của Quốc hội đối với văn bản quy phạm thuộc thẩm quyền xem xét của mình chỉ được xúc tiến theo đề nghị của UBTVQH. Rất khó hình dung trong hoàn cảnh đó, khả năng UBTVQH đề xuất với Quốc hội xem xét, đánh giá tính hợp hiến của các văn bản quy phạm do mình ban hành. Rốt cuộc, trên thực tế, việc “bảo hiến” chỉ được thực hiện đối với các văn bản của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Các vấn đề của cơ chế đang vận hành. Ngoài việc đương nhiên tạo ra tính bất khả xâm phạm đối với luật và nghị quyết của Quốc hội và, trong chừng mực nào đó, cả các văn bản của UBTVQH, cơ chế giám sát, kiểm tra văn bản đang vận hành còn bộc lộ nhiều khuyết tật hầu như không khắc phục được. Trong điều kiện tất cả các cơ quan nắm giữ các chức năng hành pháp và tư pháp đều do Quốc hội tạo ra, cơ chế giám sát, kiểm tra VBQPPL đang vận hành mang đậm màu sắc kiểm tra hành chính: cấp trên đánh giá và phán xét công việc của cấp dưới. Có lẽ chính vì tính chất đó của cơ chế, mà mặc dù nội dung kiểm tra được xác định là khá rộng, bao gồm, như đã biết, tính hợp hiến, hợp luật và hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, cơ quan kiểm tra thường chỉ dựa vào văn bản của cấp trên trực tiếp để đánh giá văn bản được kiểm tra. Về phương diện tâm lý, người ta nói rằng, nếu không phải là Quốc hội, cơ quan kiểm tra không có đủ sự tự tin cần thiết để viện dẫn Hiến pháp như là căn cứ thẩm tra văn bản. Rốt cuộc, chỉ còn Quốc hội là cơ quan duy nhất có đủ các điều kiện khách quan và chủ quan để thực hiện chức năng bảo hiến của toàn bộ hệ thống giám sát, kiểm tra văn bản. Theo Luật giám sát, ngoài thẩm quyền giám sát tối cao được trao cho Quốc hội, còn có quyền giám sát của các cơ quan thuộc Quốc hội, bao gồm UBTVQH, Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội. Tuy nhiên, chỉ có UBTVQH là cơ quan của Quốc hội có quyền xử lý đến cùng đối với văn bản quy phạm vi hiến, nghĩa là huỷ bỏ văn bản liên quan; quyền này được giới hạn áp dụng đối với các văn bản của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Đối với các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao, UBTVQH chỉ có quyền đình chỉ việc thi hành trong trường hợp văn bản được cho là trái với Hiến pháp; sau đó, UBTVQH trình Quốc hội quyết định về số phận của văn bản bị đình chỉ thi hành trong kỳ họp gần nhất. Từ tất cả những phân tích đó, có thể thừa nhận rằng, trong cơ chế đang vận hành, việc kiểm tra tính hợp hiến thuộc thẩm quyền của Quốc hội đối với VBQPPL chỉ được áp dụng đối với các văn bản quy phạm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Vấn đề là cho đến nay, chưa thấy một vụ bảo hiến đích thực nào được đem ra xem xét và thẩm định trước Quốc hội. Chắc chắn không thể nói rằng đó là do chưa có văn bản quy phạm nào nào bị cho là vi hiến; điều này cũng có nghĩa rằng cơ chế giám sát, kiểm tra đang vận hành có vấn đề về tính khả thi, ít nhất về phần liên quan đến việc đánh giá tính hợp hiến của các văn bản quy phạm của các cơ quan hành pháp, các cơ quan quản lý nhà nước nói chung. Cần nhấn mạnh rằng, theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, việc giám sát, kiểm tra văn bản thuộc thẩm quyền của Quốc hội được thực hiện theo các quy định của Luật giám sát; về phần mình, Luật giám sát chỉ có những quy định rất ngắn gọn về thủ tục “bảo hiến” (Điều 10 khoản 2): UBTVQH trình bày sự việc trong một kỳ họp của Quốc hội và Quốc hội thảo luận như đối với mọi vấn đề khác, trước khi biểu quyết để phán xét. Cách làm giống hệt như trong trường hợp chuẩn bị thông qua một dự án luật; nhưng, như đã biết, văn bản được đem ra xem xét, trong logic của cơ chế, chỉ có thể là một văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao hoặc Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Rất khó lý giải tại sao một văn bản được xây dựng và thông qua theo trình tự lập quy, rốt cuộc lại được kiểm tra tính hợp hiến theo trình tự lập pháp. Vả lại, không có quy định nào trong Luật giám sát hay bất kỳ luật nào có liên quan chỉ ra được điểm bắt đầu của một quy trình kiểm tra tính hợp hiến của một văn bản quy phạm: ai (cơ quan nào) sẽ là người lên tiếng đầu tiên? Lên tiếng với ai, UBTVQH hay một cơ quan trung gian nào? Việc thụ lý và phản hồi được thực hiện như thế nào? Yêu cầu kiểm tra phải thoả mãn những điều kiện nào mới được đưa vào chương trình nghị sự của một kỳ họp Quốc hội?... 2. Vài suy nghĩ về cơ chế bảo hiến khả dĩ áp dụng cho Việt Nam Sự cần thiết của việc đặt vấn đề bảo hiến một cách độc lập. Thực ra, không có nước nào được biết là nơi có mô hình bảo hiến có thể tham khảo và học tập được mà lại giao chức năng bảo hiến cho cơ quan lập pháp. Đơn giản, cơ quan lập pháp chẳng bao giờ có được sự phán xét khách quan đối với các văn bản do chính mình ban hành. Trong khi đó, việc kiểm tra tính hợp hiến chỉ có thể được thực hiện đối với tất cả các văn bản dưới hiến pháp, thì mới có điều kiện bảo đảm tính thống nhất của hệ thống luật pháp. Suy cho cùng, trong một thể chế lành mạnh, chỉ có Toà án mới có quyền nói tiếng nói của công lý, cả công lý trong cuộc sống tư nhân, trong hoạt động quản lý nhà nước và trong việc làm luật. Bởi vậy, việc thẩm định tính hợp hiến của một đạo luật, tính hợp luật của một văn bản lập quy, theo một cơ chế kiểm tra khách quan, phải là một phần của hoạt động tài phán chuyên nghiệp và độc lập. Việc giao cho Toà án quyền kiểm tra VBQPPL còn có tác dụng bảo đảm khả năng tham gia vào việc kiểm tra, thông qua một án kiện, của các chủ thể chịu sự chi phối của luật, đặc biệt là các công dân và các pháp nhân theo luật dân sự. Điều này không thể có trong một cơ chế kiểm tra hành chính đối với văn bản quy phạm, như cơ chế đang vận hành ở Việt Nam2. Nói cách khác, giao quyền kiểm tra VBQPPL cho cơ quan xét xử phù hợp với yêu cầu bảo đảm dân chủ trong hoạt động xây dựng pháp luật. Có ý kiến cho rằng, việc giao cho Quốc hội thực hiện hoạt động giám sát mang tính bảo hiến như trong hệ thống đang vận hành là giải pháp duy nhất phù hợp với nguyên tắc thống nhất quyền lực nhà nước trong tay nhân dân và do cơ quan lập pháp đại diện được thiết lập trong học thuyết chính trị cơ sở. Tuy nhiên, nguyên tắc thống nhất quyền lực nhà nước không hề gây trở ngại cho việc thành lập một định chế bảo hiến độc lập với cơ quan lập pháp. Có thể hình dung: Quốc hội bỏ phiếu bầu ra các thành viên của cơ quan bảo hiến; sau khi được bầu, các thẩm phán bảo hiến thực hiện nhiệm vụ suốt đời, dưới sự giám sát của xã hội thông qua vai trò của các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc; thẩm phán không đạt điều kiện về phẩm chất có thể bị Quốc hội bãi miễn theo đề nghị của Mặt trận Tổ quốc… Với định chế bảo hiến độc lập, thì hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội nhằm bảo đảm sự tôn trọng đối với luật và nghị quyết của Quốc hội. Sự giới hạn này hoàn toàn phù hợp với thực trạng của công tác giám sát hiện nay. Phân biệt bảo hiến và kiểm tra tính hợp luật của văn bản quy phạm. Ở Pháp3, người ta thiết lập một trật tự đánh giá chất lượng văn bản: khái niện hợp hiến hay bất hợp hiến chỉ áp dụng đối với các đạo luật; còn văn bản lập quy được đánh giá trong một quan hệ so sánh với luật và văn bản không hợp luật có thể bị huỷ bỏ. Về thẩm quyền, việc kiểm tra tính hợp hiến của một đạo luật là việc của Hội đồng bảo hiến; trong khi đó, việc kiểm tra tính hợp luật của một văn bản lập quy, trên nguyên tắc, là công việc của Toà án hành chính: kết quả kiểm tra được ghi nhận trong một bản án hành chính và có thể được xem xét lại theo trình tự phúc thẩm cũng trong khuôn khổ tố tụng hành chính. Ở Mỹ4, việc bảo hiến có thể được thực hiện bởi các cấp toà án và diễn ra theo trình tự tố tụng áp dụng chung cho tất cả các vụ việc tranh chấp được Toà án thụ lý và giải quyết. Tuy nhiên, Toà án không làm nhiệm vụ thẩm định tính hợp pháp của văn bản quy phạm, mà chỉ đánh giá văn bản về phương diện tính hợp hiến. Lý do là dưới sự ràng buộc của nguyên tắc phân quyền, quan toà không phải là người gác cổng của cơ quan lập pháp, cũng không phải là người giúp cơ quan lập pháp phán xét chất lượng hoạt động chuyên môn, đặc biệt là chất lượng hoạt động thi hành pháp luật, của các cơ quan thuộc hệ thống hành pháp. Việt Nam không nhất thiết phải phân biệt tài phán bảo hiến đối với luật và tài phán hành chính về tính hợp luật của văn bản lập quy, như ở Pháp. Việc giao chức năng bảo hiến cho tất cả các cấp toà án như ở Mỹ càng không phù hợp với các đặc điểm của hệ thống chính trị và của tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam. Vả lại, như đã nói, con người Việt theo truyền thống chịu ảnh hưởng rất sâu đậm của tư tưởng tôn ti trật tự: ở một vị trí nào đó trong hệ thống, người ta nhìn thấy chân lý thuộc về cấp chỉ huy, cấp trên trực tiếp, không xa hơn, cao hơn. Đặc biệt, trong khung cảnh của hệ thống chính trị, Toà án được đặt ở vị trí thấp hơn so với các cơ quan cùng cấp trong hệ thống quản lý nhà nước5; việc giao cho Toà án các cấp thẩm quyền giải quyết việc kiện đòi huỷ bỏ một văn bản lập quy do trái luật hoặc trái với văn bản của cấp cao hơn trong hệ thống quản lý có thể khiến các thẩm phán bị đặt trong những tình huống khó xử và tế nhị, có nguy cơ đánh mất thái độ khách quan, vô tư trong đánh giá và phán xét. Nói rõ hơn, mô hình tốt nhất cho Việt Nam trong khung cảnh hiện tại có lẽ là sự kết hợp giữa cơ chế bảo hiến của Pháp và hệ thống giám sát, kiểm tra văn bản đang vận hành. Một mặt, có một Toà án hiến pháp độc lập và chuyên trách, đảm nhận chức năng bảo hiến và được giao thẩm quyền kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản quy phạm do Quốc hội ban hành. Mặt khác, vẫn duy trì cơ chế giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm như hiện tại với một vài điều chỉnh hợp lý: căn cứ giám sát, kiểm tra cao nhất là các luật, nghị quyết của Quốc hội; thừa nhận quyền khiếu nại của công dân trước cơ quan thẩm quyền đối với một văn bản quy phạm trái luật… Về lâu dài, nếu do kết quả cải cách tư pháp mà hệ thống toà án thoát khỏi cái bóng của hệ thống hành chính quản lý để được tổ chức theo khu vực và theo cấp xét xử, thì việc giao cho Toà hành chính của Toà án thụ lý việc tranh chấp về tính hợp luật của một văn bản lập quy sẽ có điều kiện để trở nên khả thi. (1) Chẳng hạn, đánh giá một thông tư dựa vào một luật, một nghị định. (2) Trong luật Việt Nam hiện hành, công dân có quyền khiếu nại, tố cáo về các hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan nhà nước. Nhưng đó là các hành vi cá biệt, chứ không phải là hoạt động xây dựng pháp luật. Luật ban hành VBQPPL năm 1996, sửa đổi, bổ sung năm 2002 có ghi nhân vai trò giám sát VBQPPL của công dân (Điều 12a). Nhưng vai trò này chỉ có ý nghĩa lý thuyết và bản thân Luật này cũng được Luật năm 2008 thay thế. Có thể coi kiểm tra hành chính như một loại kiểm tra nội bộ, là “chuyện trong nhà” của các cơ quan quản lý nhà nước; điều này trở nên bất hợp lý trong điều kiện các quy phạm được kiểm tra chi phối ứng xử của công dân trong quan hệ xã hội. (3) Xem, ví dụ, J. Ghestin, Introduction à l’étude du droit, L.G.D.J, Paris, 1990, tr. 223 và kế tiếp. (4) Xem, Clinton Robert Lowry, Marbury v. Madison and Judicial Review, University Press of Kansas, 1989; Rose Winfield H., “Marbury v. Madison: How John Marshall Changed History by Misquoting the Constitution”, Political Science and Politics, April 2003, tr 209-214. (5) Ví dụ, Toà án nhân dân tỉnh không thể được coi là ngang hàng về mặt vị thế chính trị với Uỷ ban nhân dân tỉnh. Chính vì sự chênh lệch “vai vế” trong hệ thống chính trị giữa Toà án và cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp mà việc giải quyết các tranh chấp hành chính thường xuyên gặp khó khăn. Luật Tố tụng hành chính được thông qua cách nay hơn một năm chưa khắc phục được các trở ngại này.
|
No comments:
Post a Comment