Quy trình xây dựng ban hành văn bản QPPL nói chung là các bước, thủ tục được quy định bởi văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm thống nhất hoá các hoạt động xây dựng văn bản QPPL, làm cho các chủ thể xây dựng và tham gia phải thực hiện đúng, đủ và nghiêm túc quy trình đó.
Quy trình xây dựng văn bản QPPL bao gồm nhiều loại: Quy trình xây dựng Hiến pháp; quy trình xây dựng luật; quy trình xây dựng pháp lệnh; quy trình xây dựng nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH; quy trình xây dựng nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; quy trình xây dựng văn bản QPPL của Bộ trưởng; quy trình xây dựng văn bản QPPL của HĐND, UBND. Trong bài viết này, chúng tôi đề cập đến quy trình xây dựng văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.
I. Cơ sở lý luận về quy trình xây dựng văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ
Nói đến văn bản QPPL của Chính phủ, TTgCP là nói đến hình thức thể hiện thẩm quyền của Chính phủ, TTgCP, tức là Chính phủ, TTgCP có thẩm quyền gì trong việc ban hành văn bản để chỉ đạo, điều hành các hoạt động của tập thể Chính phủ và người đứng đầu Chính phủ.
Chính phủ, TTgCP có nhiều quyền hạn, nhưng một trong những quyền đó bảo đảm, nâng cao vị trí pháp lý của Chính phủ - đó là quyền ban hành các nghị quyết, nghị định (đối với Chính phủ); ban hành quyết định, chỉ thị (đối với TTgCP). Các quyền hạn trên, xuất phát từ quyền hành pháp trong mối quan hệ với các quyền lập pháp và tư pháp.
1. Trong bất cứ nhà nước nào cũng tồn tại 3 loại quyền: Lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tuy nhiên, trong các hình thái kinh tế xã hội khác nhau, các quyền trên biểu hiện khác nhau. Ví dụ, trong nhà nước chủ nô và phong kiến thì 3 loại quyền này không được phân biệt rõ ràng và chúng như trộn lẫn với nhau, nằm trong tay nhà vua (phong kiến) và một số ít người đại diện cho nhà nước Chủ nô. Các nhà nước Tư sản, XHCN thì 3 quyền trên mới thực sự được phát triển và nghiên cứu thấu đáo.
Sự ra đời của học thuyết “Tam quyền phân lập” (Montesquieu) cùng với việc giai cấp tư sản áp dụng nó vào việc tổ chức quyền lực nhà nước của mình đánh dấu sự ra đời của quyền hành pháp với tư cách là một loại quyền độc lập và ngang bằng với hai loại quyền lập pháp và tư pháp do nhà Vua, Tổng thống hoặc TTg nắm giữ.
Hành pháp là một hoạt động thi hành, áp dụng pháp luật. Do đó, quyền hành pháp là quyền thi hành, áp dụng vào trong đời sống thực tế. Montesquieu có lý khi nhận xét “lập pháp là quyền làm ra luật, sửa đổi, bãi bỏ luật; hành pháp là quyền chăm sóc an ninh, đối nội, đối ngoại, lãnh đạo thời bình cũng như thời chiến trong khuôn khổ pháp luật đã ban hành”.
Quyền hành pháp có 3 đặc điểm:
- Quyền hành pháp là quyền phái sinh từ quyền lập pháp;
- Quyền hành pháp luôn luôn đụng chạm tới quyền lợi của nhân dân. Đây là một “nhánh” quyền lực nhạy cảm nhất với những phản ứng xã hội cũng như với những biến động về đời sống quản lý. Đặc điểm này vừa đòi hỏi phải thực thi nghiêm chỉnh pháp luật, vừa đòi hỏi sự linh hoạt, sáng tạo trong thực tế.
- Quyền hành pháp mang tính linh hoạt, “mềm dẻo” và quyết đoán vì liên quan đến mọi mặt trong đời sống xã hội và nói đến hành pháp là nói đến việc “hành động theo pháp luật”.
- Quyền hành pháp giữ vị trí vai trò đặc biệt trong cơ cấu quyền lực. Tuy nhiên, quyền hành pháp luôn nằm trong một khuôn khổ, giới hạn nhất định, ít cho phép sự “lạm quyền” mà chỉ cho phép sự chấp hành và đôi khi mang tính “sáng tạo”. Nếu chỉ dừng lại với nguyên nghĩa đó thôi thì quyền hành pháp cũng đã đóng một vai trò vô cùng quan trọng trong tổ chức quyền lực nhà nước vì nó bảo đảm cho pháp luật trên thực tế được thi hành nghiêm chỉnh, nghĩa là nó chuyển ý chí của giai cấp cầm quyền được thể hiện trong pháp luật vào đời sống thực tế.
Mặt khác, cùng với sự phát triển của xã hội, sự gia tăng ý chí của giai cấp thống trị thì quyền hành pháp không dừng lại ở hoạt động thi hành và áp dụng pháp luật mà nó bao gồm cả hoạt động hành chính và các hoạt động lập quy (hay còn gọi là lập pháp uỷ quyền). Với ý nghĩa đó, quyền hành pháp có thể chi phối mọi lĩnh vực của đời sống xã hội và thực sự giữ vai trò cực kỳ quan trọng trong tổ chức quyền lực nhà nước. Ở các nước có chế độ chính trị khác nhau, quyền hành pháp có thể có những dấu ấn của sự “tiếm quyền” chi phối lập pháp và tư pháp.
Ở nước ta, quyền hành pháp được xuất hiện từ Hiến pháp 1946, phát triển qua Hiến pháp 1959, 1981 với các nội dung đề cao vai trò hành pháp, đặc biệt là của Chính phủ. Đặc biệt Hiến pháp 1992 - bản Hiến pháp của tư duy thời kỳ đổi mới “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam” (Điều 109)
Với tư cách là cơ quan chấp hành cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước (QH), Chính phủ thực hiện quyền lập quy bằng cách ban hành các văn bản QPPL có tính bắt buộc trên phạm vi cả nước để thực hiện Hiến pháp, luật, pháp lệnh và nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH.
Thật vậy, không ít các hoạt động chấp hành luật, pháp lệnh được bắt đầu bằng hoạt động lập quy của Chính phủ. Rất ít những đạo luật được Quốc hội ban hành mà không có quy định “Chính phủ quy định chi tiết thi hành Luật, pháp lệnh này” hoặc “do Chính phủ quy định”; “theo quy định của Chính phủ” hoặc “theo quy định của TTgCP”… Hơn nữa, với hoạt động đa dạng, phong phú của quản lý, Quốc hội không có khả năng thông qua luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Chính phủ, trong trường hợp này, không thể ngồi chờ lập pháp trong khi việc quản lý đang gây sức ép hàng ngày, hàng giờ. Chính phủ, TTgCP phải ban hành văn bản theo thẩm quyền. Do đó, hoạt động lập quy của Chính phủ là rất quan trọng (ở các nước trên thế giới, tỷ lệ lập quy là trên 50%). Thẩm quyền lập quy không chỉ phân tích tính độc lập tương đối của quyền hành pháp đối với lập pháp và tư pháp mà còn là sự bổ khuyết cho lập pháp, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật.
So với lập pháp, phạm vi lập quy của Chính phủ là rất rộng. Những vấn đề mà không thuộc thẩm quyền lập pháp của Quốc hội là phạm vi lập quy của Chính phủ (goi là quyền lập quy độc lập). Ngoài quyền lập quy độc lập, quyền hành pháp còn thể hiện ở quyền lập quy lệ thuộc (ban hành các văn bản thi hành luật). Với vai trò như thế, Chính phủ là cơ quan chấp hành là chưa đầy đủ.
Ở ta, khái niệm “hành pháp” – Excutive và hành chính “Administation” chưa được làm rõ. Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất – cách quy định như vậy tạo ra một hệ thống cơ quan “ai cũng có quyền và ai cũng không có quyền gì hết” chúng ta biết cách cấu tạo Chính phủ ở mỗi nước khác nhau, nhưng không phải các quyền tương ứng của mỗi cơ quan (trong đó có Chính phủ) cũng khác nhau. Điểm chung nhất trong các Chính phủ là, chỉ có thành viên Chính phủ (chính khách) là thực hiện quyền hành pháp- quyền được làm những gì tối cao trong hoạt động hành chính. Quyền này có tính độc lập với lập pháp và tư pháp. Tình trạng quan chức hành pháp và quan chức hành chính đang lẫn lộn trong bộ máy, người đứng đầu cơ quan hành pháp có quyền ban hành các loại quyết định quản lý đang bị trùng lắp với người thi hành quyết định đó. Hiện nay, viên chức đứng đầu trong bộ máy hành chính (Bộ trưởng) là một chính khách, trong đó, trách nhiệm của họ với tư cách là người ban hành quyết định quản lý cũng là người đứng đầu trong việc tổ chức thi hành quyết định đó. Như vậy, cần phân biệt rõ hai laọi quyền này. Theo chúng tôi, chỉ có tập thể Chính phủ, TTg, các thành viên Chính phủ mới có quyền thực hiện chức năng hành pháp. Thứ trưởng, UBND các cấp chỉ là chủ thể thực hiện chức năng hành chính.
2. Địa vị pháp lý của Chính phủ, các thành viên Chính phủ.
Điều 112 và 114 Hiến pháp 1992 quy định rõ các loại quyền của tập thể Chính phủ, TTgCP. Trong đó Chính phủ có 11 quyền; TTgCP có 6 quyền hạn. Chính phủ có quyền hạn rộng lớn trải rộng khắp các lĩnh vực của đời sống xã hội, trong đó có quyền “căn cứ vào Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, Chính phủ ra nghị quyết, nghị định, TTgCP ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành văn bản đó” (Điều 115). Như vậy, xuất phát từ 11 quyền hạn của Chính phủ và 6 quyền hạn của TTgCP, vai trò thực hiện chức năng hành pháp của Chính phủ, TTgCP được thể hiện bằng hình thức tương ứng là quyết định pháp lý có giá trị pháp lý cao (đôi khi thay cả lập pháp).
Ở nước ta, địa vị pháp lý của Chính phủ cũng đang được đề cao bằng việc Chính phủ đang dần dần đi vào đổi mới phương thức, nhiệm vụ, quyền hạn theo hướng chỉ đạo, hoạch định chính sách mang tầm vĩ mô. Do vậy, không phải bất cứ vấn đề gì Chính phủ hoặc TTgCP cung quyết định mà chỉ có trên cơ sở quan niệm “một Chính phủ lái thuyền” chứ không phải “một Chính phủ chèo thuyền” như quan niệm trước kia.
Trong điều kiện đổi mới, vai trò lập quy của chính phủ cũng đòi hỏi ngày càng gia tăng. Nnghị quyết hội nghị lần thứ 8, Ban chấp hành TW khoá VII đã chỉ rõ “Đổi mới quy trình lập phá, lập quy… Tăng cường hơn nữa công tác lập quy của Chính phủ nhằmh cụ thể hoá và triển khai luật được nhanh chóng, có hiệu quả”; chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước của Chính phủ giai đoạn 2001 – 2010 cũng nêu rõ “để nâng cao chất lượng và tránh tình trạng thiếu khách quan, cục bộ trong việc xây dựng văn bản QPPL, cần thiết phải nghiên cứu đổi mới phướng thức, quy trình xây dựng pháp luật từ khâu đầu cho đến khâu Chính phủ xem xét, quyết định”(1)
Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996, sửa đổi năm 2002 và các văn bản quy định chi tiết hướng dẫn thi hành của Chính phủ đã đề cập đến quy trình xây dựng, ban hành và công bố văn bản QPPL thuộc thẩm quyền của Chính phủ, TTgCP là một bước phát triển, thể chế hoá quan điểm của Đảng, góp phần to lớn vào lính vực xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN.
Trước đòi hỏi cấp bách của việc tiếp tục đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, quản lý xã hội bằng pháp luật và thách thức của yêu cầu chủ động và tích cực hội nhập kinh tế quốc tế trong giai đoạn phát triển mới của đất nước, Đảng ta chỉ rõ “Đổi mới phương thức và quy trình xây dựng thể chế cải tiến sự phối hợp giưã các ngành, các cấp có liên quan, coi trọng sử dụng chuyên gia liên ngành và dành vai trò rất quan trọng cho tiếng nói của nhân dân, của doanh nghiệp”.
Với chủ trương trên, các thành viên Chính phủ cần nhận thức rõ vai trò, vị trí của mình trong hoạt động của tập thể của Chính phủ và của cá nhân với tư cách là người đứng đầu Bộ, ngành để tham gia tích cực vào quá trình xây dựng văn bản QPPL của Chính phủ.
II. Thực trạng hoạt động xây dựng văn bản QPPL của Chính phủ, TTgCP.
1. Thực trạng quy định của pháp luật.
Quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL thuộc thẩm quyền của Chính phủ, TTgCP theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL 1996, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL năm 2002; Nghị định số 23/2003/NĐ-CP ngày 12/3/2003 của Chính phủ về Quy chế làm việc của Chính phủ; Nghị định 161/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ về quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ban hành VBQPPL 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 2002 (sau đây goi chung là Luật Ban hành VBQPPL).
Ưu điểm:
- Đã xác định ncụ thể và ngày càng rõ hơn các khâu, công đoạn của quy trình; thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, đặc biệt là khâu thẩm định, thẩm tra, lấy ý kiến các tổ chức, cá nhân. Luật Ban hành VBQPPL tập trung quy định vai trò của Ban soạn thảo; vấn đề tổng kết tình hình xây dựng pháp luật; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội mà các quy định xã hội hướng tới; trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong khâu thẩm định;
- Tạo khuôn khổ đưa công tác xây dựng VBQPPL của Chính phủ, TTgCP từng bước đi vào trật tự, nề nếp góp phần nâng cao chất lượng, tiến độ xây dựng văn bản;
- Tạo ra cơ sở hình thành cơ chế phối hợp giữa các Bộ, ngành trong soạn thảo (thành lập Ban soạn thảo, Tổ biên tập, trách nhiệm của các Bộ, ngành);
- Phân định rõ thẩm quyền của các Bộ, ngành trong từng khâu, công đoạn trong soạn thảo; khắc phục tính cục bộ, bản vị của các Bộ, ngành.
Nhược điểm:
- Luật mới chỉ quy định mang tính chất khung; nhiều vấn đề về sự thu hút của giới khoa học, nhân dân chưa cụ thể;
- Các văn bản của Chính phủ thiếu đồng bộ; nhiều quy định đã lỗi thời hoặc còn quá nhiều thủ tục rườm rà;
- Các quy định về thẩm định, thẩm tra còn chung chung, khó xác định phạm vi;
- Chưa có quy định về chế tài đối với quy trình;
- Kinh phí cho xây dựng pháp luật chưa được quy định rõ (soạn thảo, khảo sát, thẩm định, thẩm tra…)
1. Thực trạng thực hiện quy trình
Ưu điểm:
- Trật tự, kỷ cương trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của Chính phủ, TTgCP ngày càng được tăng cường; các Bộ, ngành đã quán triệt vai trò của VBQPPL nói chung và quy trình, thủ tục nói riêng. Sự gia tăng văn bản cho những tiến bộ trên: Năm 2000 – 80; 2004 – 213; 9 tháng năm 2005 – 121 (đối với Nghị định);
- Bộ, ngành, địa phương được giao chủ trì soạn thảo đã thực hiện ngày càng tốt hơn vai trò, trách nhiệm được phân công. Các giai đoạn điều tra, khảo sát được tăng cường; Tổ biên tập tích cực hơn; sự tham gia của y kiến được tăng cường bằng nhiều hình thức khác nhau;
- Công tác thẩm định, thẩm tra được tăng cường. Bộ Tư pháp đã đảm nhận và làm nhiều việc tích cực, góp phần nâng cao chất lượng thẩm định (thành lập Hội đồng thẩm định…). Văn phòng Chính phủ đã có nhiều nỗ lực cải tiến, nâng cao chất lượng thẩm tra cả về trình tự, thủ tục soạn thảo và nội dung các dự thảo văn bản mà bộ, ngành, chính quyền địa phương trình Chính phủ, TTgCP;
- Trình tự, thủ tục xem xét, thông qua văn bản QPPL tại các phiên họp Chính phủ đã có nhiều cải tiến (sửa đổi quy chế đối với từng khoá Chính phủ; cải cách thủ tục xin ý kiến; thời gian ngắn hơn so với trước kia).
- Công tác chỉ đạo, đôn đốc, kiểm tra của TTg đối với các Bộ, ngành trong việc xây dựng, trình VBQPPL được tăng cường một bước.
Thủ tướng đã ban hành Quyết định 909/2003/QĐ-TTg; Quyết định 933/2004/QĐ-TTg ngày 27/4/2004 về nâng cao, đổi mới công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ, đặc biệt là Quyết định 200/2004/QĐ-TTg ngày 27/02/2004 về việc thành lập Ban Xây dựng pháp luật thuộc VPCP với chức năng, nhiệm vụ tương đối hiện đại, đáp ứng yêu cầu nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật của Chính phủ;
Những hạn chế:
- Việc thực hiện dân chủ hoá, tính công khai, minh bạch trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản còn nhiều hạn chế; quy trình xây dựng còn bị khép kín; việc lấy ý kiến tham gia của các đối tượng chịu sự điều chỉnh trực tiếp của văn bản còn ít, nếu có thì hình thức; việc tiếp thu ý kiến của các Bộ, ngành chưa thể hiện tính chủ động, còn bị động (Bộ trưởng nào có tiếng nói trong Chính phủ thì tiếp thu…)
- Việc phân tích chính sách, tổng kết thực tiễn thi hành pháp luật, phân tích, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung dự thảo còn chiếu lệ.
- Tổ chức và hoạt động của các Ban soạn thảo, Tổ biên tập còn hình thức; chưa có cơ chế hữu hiệu để giải quyết các ý kiến khác nhau trong quá trình soạn thảo; các thành viên Ban soạn thảo chưa phát huy hết trách nhiệm là người đại diện cho các Bộ, ngành trong Chính phủ.
- Hạn chế trong thẩm định, thẩm tra. Nội dung thẩm định, thẩm tra còn trùng lặp, ít tính phản biện, chưa có màu sắc khoa học mà xuôi chiều.
- Nợ đọng về văn bản chi tiết thi hành nhiều (đầu năm 2006 còn nợ 149 văn bản).
- Các nghị định phải xin ý kiến UBTVQH còn chưa có quy trình. Khi có dự thảo, việc lấy ý kiến còn lúng túng làm chậm tiến độ và mất tính thời sự của văn bản (uỷ quyền lập pháp) của Chính phủ.
- Kinh phí phục vụ cho soạn thảo còn nhiều bất cập.
Chưa có kế hoạch cho kinh phí xây dựng văn bản của Chính phủ, TTg trong quá trình khảo sát, điều tra, nghiên cứu và lấy ý kiến nhân dân.
2. Nguyên nhân của những hạn chế:
- Nhận thức ở các Bộ, ngành với tư cách là cơ quan của Chính phủ được theo dõi, xử lý và đệ trình các văn bản của Chính phủ còn thấp. Chưa đề cao vai trò là đại diện ngành, lĩnh vực của quản lý nhà nước. Nhận thức này dẫn đến sự cục bộ, có lợi cho ngành, lĩnh vực thì làm, đẩy khó khăn cho Chính phủ, các Bộ khác.
- Vai trò của Bộ trưởng chưa được đề cao. Bộ trưởng chưa cho việc chỉ đạo xây dựng các văn bản của Chính phủ, TTgCP là nhiệm vụ hoạch định chính sách.
- Việc chỉ đạo, đôn đốc kiểm tra của Chính phủ, TTg đối với các bộ, ngành trong quá trình soạn thảo còn chưa quyết liệt, thường xuyên ngay từ khâu đầu (còn đi vào sự vụ quá nhiều).
- Sự phối hợp giữa các bộ, ngành, tổ chức trong xâyd ựng còn thiếu chặt chẽ và không đồng bộ; cơ quan soạn thảo chưa tiếp thu triệt để, nghiêm túc các ý kiến tham gia.
- Chưa có cơ chế phản biện xã hội của các tổ chức, đoàn thể, cá nhân (giám định xã hội) trong quá trình soạn thảo.
- Chậm bổ sung các quy định về quy trình để hoàn thiện quá trình xây dựng ban hành văn bản của Chính phủ, TTgCP.
- Đội ngũ cán bộ, công chức xây dựng pháp luật còn yếu về trình độ, thiếu kỹ năng xây dựng, phân tích, thẩm định, thẩm tra các VBQPPL. Tính chuyên nghiệp, tư duy triết lý pháp quyền hầu như chưa được quán triệt trong cán bộ, công chức;
- Trách nhiệm của các thành viên Chính phủ chưa cao khi tham gia các phiên họp Chính phủ đối với các dự thảo (chỉ quan tâm đến lĩnh vực, ngành mình);
- Ứng dụng thành tựu khoa học còn ít và không mang tính công nghệ (nghĩa là không có phương pháp tiếp cận các kiến thức hiện đại).
Các nhược điểm trên chỉ có thể khắc phục bằng cách nhận thức sâu sắc về mặt lý luận về vị trí, vai trò của Chính phủ trong tình hình mới (Chính phủ trong điều kiện mới) và ý thức của cá chủ thể tham gia xây dựng văn bản của Chính phủ, TTg.
Từ những vấn đề lý luận và thực tiễn trên, cần đặt việc đổi mới quy trình xây dựng văn bản của Chính phủ và TTgCP là ưu tiên hành đầu trong quá trình xây dựng pháp luật cuả Chính phủ và việc làm này phải tiến hành đồng bộ, có lộ trình và khoa học./.
TS. Phạm Tuấn Khải
No comments:
Post a Comment